罗丹 陈洁:县乡财政的困境与出路*——关于9县(市)20余个乡镇的实证分析

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  摘要:县域财政的正常运转,对县域乃至经济社会发展全局的稳定与发展具有基础性作用。但自20世纪90年代以来,县乡财政陷入困境并成为整个财政体制的突出大大问题 。近年来,国家采取了一系列方法缓解县乡财政困难并取得明显成效,但长效机制尚未建立,多量矛盾尚未化解,县乡财政体制亟待改革完善。基于对9个县(市)及20余个乡镇的调研,本文刻画了近10余年来县乡财政的变化清况 ,剖析了当前面临的主要大大问题 ,提出了化解县乡财政困境的基本思路与若干政策建议。

  关键词:县乡财政;困境;出路

  *本研究为国家社科基金资助项目(批准号为05BJY091)。在开展调研的的过程中,国务院发展研究中心农村部韩俊部长给予了多量指导支持并提供了多量调研却说 ,中央农村工作领导小组办公室谢德新局长、中国人民大学程漱兰教授、卫生部卫生经济研究所李卫平研究员等提供了重要帮助,在此深表谢意。

  我国70%以上的人口生活在县域,县域GDP 占中国GDP500%以上。若以支出总量衡量,地方公共服务的40%以上是由县乡两级政府提供的(朱钢、贾康等,5006)。县域财政可太少能正常运转,对全面建设小康社会乃至建设现代化大局,都具有非常关键的作用。但长期以来,县乡可用财力欠缺且不稳定、地区差异大、财政支出宽度不高,并造成了县乡政府大面积负债。

  自实行农村税费改革后来,县乡财政困难大大问题 却说 引起了中央的宽度重视,并将县乡财政管理大大问题 作为农村综合改革的重点大大问题 之一。为此,中央采取了加大农村税费改革转移支付、对粮食生产大县进行奖励、加大一般性转移支付、加大对西部地区教育支持力度等有力方法缓解你你这类困难。5005年,中央还专门实施了“三奖一补”政策①。哪些地方地方方法取得了明显成效。但要看了,已采取的方法具有明显的“救火”性质,目前也却说 避免了维持县乡机构基本运转的大大问题 ,深化县乡财政体制改革任重而道远。亲们在对浙江余姚市、福建石狮市、安徽宁国市、河南长葛市、安徽东至县、安徽郎溪县、湖北咸丰县、云南会泽县、宁夏盐池县等9个县(市)及20余个乡镇进行比较系统的调查,得出了以下多少方面的主要结论。

  一、县域整体财力明显增强,乡镇财政总出 明显分化

  (一)一般预算收支水平明显提高且呈现均等化趋势

  1.县域一般预算中可用财力快速提高

  反映县域财力清况 ,好的反义词有各种宽度,但最终要看可用的要素有多少。却说 ,在预算内要素,地方可支配收入②是最为重要的指标。调查表明,不论是经济发展水平较高的县(市),还是经济发展水平较低的县(市),地方可支配收入都会 快速增加。1990~5004年,余姚市从8909万元增加到169364万元,年均增速达24.23%.5001~5005年,石狮市从51427万元增加到9957万元,年均增加17.95%.1994~5004年,宁国市从11777万元增加到49357万元,年均增长15.40%.1990~5003年,长葛市从3523万元增加到31894万元,年均增长18.45%.在经济实力和财力较弱的地方,地方可支配收入也快速增长。1990~5006年,东至县从3427万元增加到46292万元,年均增长17.67%.1990~5004年,郎溪县从24500万元增加到19487万元,年均增加15.97%.1990~5004年,咸丰县从29500.4万元增加到21773万元,年均增长宽度达到15.40%.1990~5003年,会泽县从7841万元增加到500629万元,年均增长17.04%.1994~5006年,盐池县3727万元增加到5006年的36737万元,年均增加28.66%(见图1)。县域可支配收入好的反义词要能增长得那么之快,主要取决于以下多少方面。

  (1)经济规模快速扩大和产业特性优化带动了一般预算收入水平的快速提高。5005年,全国县域GDP 却说 达到95945亿元,财源大为拓宽。近十几年来,经济发达地区的县域经济活力明显加强,不少县(市)的GDP 已超过年均10%的宽度增长。石狮市、长葛市、余姚市的年均增长宽度接近或超过20%,某些样本县(市)增长也快一点 ,年均增速都超过了10%(见表1)。

  随着县域经济总量的增加和财政收入弹性的提高,县域一般预算收入快速增加。在发达县(市),增加宽度快一点 。样本县(市)一般预算收入的年均增长宽度,那么有有有另兩个 县低于10%.其中,余姚市、石狮市的分别达到21.76%和22.66%.会泽县和盐池县因工业得到快速发展,一般预算收入的年均增速分别达到24.58%和36.84%.某些的县(市)也在11%~17%之间(见图2)。

  (2)地方一般预算收入快速增加。从发展趋势来看,财政分权却说 成为转型经济和发展中国家的有有有另兩个 普遍趋势(张宴、龚六堂,5004)。觉得我国采用单元制政府特性,不过,却说 地方具有一定独立的财权,往往被认为是分权的政府(Anwar Shah,1994)。实行分税制后来,地方分权色彩明显淡化了,但基础制度仍然保留,地方一般预算收入呈快速增加态势。从年均增长宽度来看,样本县(市)的地方一般预算收入都超过了10%,余姚市和石狮市超过15%.这却说 说,在预算内要素,留给当地可太少能当时人支配的财力的增长宽度还是比较高的(见图3)。

  (3)县(市)获得的上级补助收入太少。无论采取哪种税收方案,都将使要素地区的财力不符合提供均等化公共服务的要求,如何提高地方政府的财政能力,是政府间财政关系体系设计的中心大大问题 (王敏,5007)。实行农村税费改革后来,为保证基层政府的正常运转,上级补助收入大幅度增加,财力较强的省(自治区、直辖市)也增加了对基层的转移支付。从近年的清况 来看,所有样本县(市)获得的补助都会 大幅增加。1990~5004年,余姚市从15007万元增加到79141万元,14年间增加59.55倍。5001~5005年,石狮市从1027万元增加到24147万元,4年间增长了1.36倍。1993~5004年,宁国市从987万元增加到20757万元,11年间增长20.0倍。1990~5003年,长葛市从757万元增加到18587万元,13年间增长23.55倍。1990~5006年,东至县从757万元增加到33124万元,16年间增长42.70倍。1990~5004年,郎溪县从47万元增加到14257万元,13年间增长32.95倍。1990~5004年,咸丰县从1453万元增加到16212万元,14年间增长10.16倍。1990~5003年,会泽县从3577万元增加到355007万元,13年间增长8.95倍。1994~5006年,盐池县从3287万元增加到28987万元,12年间增长9.82倍(见图4)。

  若以一般预算收入占可支配收入的比重来衡量县级财政与上级财政之间的关系,从样本县(市)的清况 来看,近年来,县级财政被集中的程度明显降低,而得到的支持却明显增加。1994~5004年,余姚市的你你这类比重从202.15%降低到185.03%.5002~5005年,石狮市从173.81%降低到149.19%.长葛市1994年为122.67%,5002年下降到89.28%,由做净贡献的市变为获得净补助的市。1994~1998年,东至县的你你这类比重老会 在90%以上,1997年还超过了5000%,到5006年下降到42.18%,可支配收入却说 有一大半依靠上级净补助。郎溪县、咸丰县、盐池县的清况 也非常这类(见图5)。

  (4)自身财力较弱的县(市)的上解支出任务大为减轻。在工业化水平提高得较快的样本县(市),上解支出呈现明显的增长趋势,但增长也太难。

  1990~5004年,余姚市从12477万元稳定增加到27689万元,14年间增加1.22倍。石狮市的上解支出次之,5001~5005年,从14821万元增加到20194万元,4年间增加36.25%.1990~5003年,会泽县从1167万元增加到3384万元,13年间增加1.90倍。

  某些县(市)自身财力不强,上解支出任务更轻。

  1990~5003年,长葛市从1157万元增加到2757万元,增加太少。5000~5004年,宁国市的上解支出很少,老会 维持在500万~500万元之间。1990~5000年,东至县从57万元增加到1081万元,但此后大幅度下降,5003年东至县那么上解支出,5006年也仅为3500万元。1990~5001年,郎溪县从87万元增加到924万元,5002年减少到747万元,5003年那么上解,5004年也仅为42万元。1990~5000年,咸丰县从93.7万元增加到654万元;到5003年下降到384万元;5004年为657万元。盐池县大多数年份那么上解支出,最高的5000年也仅为87万元(见图6)。

  正是却说 可支配收入水平的快速提高,样本县(市)财政支出水平也在快速提高。1990~5004年,余姚市从9372万元增加到181314万元,年均增长16.55%.1990~5005年,石狮市从72500.1万元提高到79677万元,年均增长17.33%.1990~5003年,长葛市从3487万元增加到32402万元,年均增长17.64%.1990~5006年,东至县从3714万元增加到465004万元,年均增长17.11%.1990~5004年,咸丰县从3487万元增加到21772万元,年均增长13.98%.1990~5003年,会泽县从50019万元增加到61944万元,年均增长17.03%.1994~5003年,盐池县从3843万元增加到18562万元,年均增长19.12%.在8个样本县(市)中,除咸丰县年均增速在样本年份低于15%外,某些都会 15%以上(见图7)。

  2.财力均衡化努力明显加大

  实行分税制后来,中央上收了多量财力,这是中央对地方进行均衡性财力转移支付③的基础。为提高区域发展的协调性,中央近几年加大了均衡性转移支付力度。1990~5004年,余姚市、宁国市、郎溪县和咸丰县分别从797万元、459万元、47万元和720.1万元增加到10559万元、28844万元、64500万元和11549万元,14年间分别增加12.26倍、61.84倍、14.35倍、15.04倍。1990~5003年,长葛市和会泽县分别从500万元、3109万元增加到5593万元、150007万元,13年间分别增加110.86倍和4.15倍。1990~5006年,东至县从757万元增加到14624万元,16年间增加18.500倍。1994~5003年,盐池县从1137万元增加到15697万元,9年间增加12.79倍。原来,经济发展相对落后、财力薄弱的县(市)获得的上级补助收入就太少,均衡化趋势后后后后开始显现(见图8)。

  3.县域财力总体呈现向县级集中的趋势

  1994年的税制改革对地方财政的影响极大,对于最基层的乡镇财政的影响则更大。分税制改革不仅直接减少了乡镇的地方一般预算收入,却说 ,县级地方一般预算收入受到影响后,也会向乡镇一级转嫁。调查表明,除极少数乡镇外,乡镇的人均可支配收入水平大大低于县(市)级,与全国的差距更大。从余姚市的清况 来看,除马渚镇的人均可支配收入略高于全市水平外,某些样本乡镇都大大低于县级。5004年,河姆渡镇和大岚镇分别为1466.01元和792.61元,分别要花费全市的71.49%和38.65%.宁国市梅林镇是宁国市工业化水平提高最快的乡镇之一,但5004年仅为290.96元,仅要花费全市的22.19%,某些乡镇的水平就更低了。5003年,长葛市石固镇、后河镇、金桥乡和坡胡镇的你你这类指标分别为64.34元、33.72元、85.54元和78.02元,仅分别要花费全市的13.95%、7.31%、18.54%和16.91%.5006年,东至县胜利镇、青山乡和花园里乡的你你这类指标分别为500.31元、64.91元、116.88元,仅分别要花费当年全县水平的9.28%、7.500%和13.51%.5004年,郎溪县新发镇和毕桥镇分别为317.65元和207.89元,要花费全县水平的54.43%和35.62%.同年,盐池县花马池镇和青山乡的人均可支配财政收入分别为81.25元和95.98元,仅分别要花费全县水平的3.(点击此处阅读下一页)