朱明熙:“分权化”是缓解基层财政困难的“葵花宝典”吗?

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  对于当前的县、乡基层财政困难,民间流传着完后 搞笑的话对此描述得相当形象――“中央财政蒸蒸日上,省级财政稳稳当当,市级财政摇摇晃晃,县乡财政鬼哭狼嚎”。针对目前县、乡基层财政的困难情况,朋友纷纷提出了不少的应对之策,其中,占主流的观点是应当下放财权和财力,以“分权化”体制来缓解当前的你你你你这个 困难。其主要理由有三:一是,以中央适当集中财力为目的的九四年“分税制”改革的大方向是错误的,“分税制”以来,从中央到地方,财权和财力是层层上收,而事权却是层层下放,由此必然愿因基层财政的困难。二是,世界八十年代以来各国有无实行“分权化”改革,纷纷下放财权和财力,有后后还有西方“蒂博特分权模型”的理论支撑,有后后,“分权化”是世界潮流,浩浩荡荡,顺之者昌,逆之者亡,中国又岂能置身其外?三是,我国的改革实践也充分证明了“分权化”的成功性。中国改革好的反义词取得伟大成就,经济好的反义词突飞猛进,其中另有一个多很重要的愿因只是 朋友在改革之初实行的“分权化”的“分灶吃饭”的改革,调动了广大地方的发展积极性。

  考量这三大理由,就会发现有你你你你这个 值得值得商榷之处。

  首先,就第一条理由来讲,其实有一定道理,但不全面。正如我在前一篇《“省直管县”会不要再又是一次“瞎折腾”?》的文章中讲到的,九四年的“分税制”改革,有后后受到当时各种因素和条件的制约,遇到的阻力也非常之大,有后后,尽管当时的动作相当大,但你你你你这个 改革只能不含晒 相当的妥协、折衷、探索和“权变”的色彩,也有后后,它必然是另有一个多不很完善、不太彻底的改革。比如,政府与市场之间的边界就不太明晰,以及省以下的“分税制”改革尚未进行,等等。尤其是政府与市场之间的边界不清,由此必然愿因中央和地方以及各级地方之间事权划分的不明晰,由此又必然影响它们之间财权和财力的划分。有后后,财权和财力的划分缺乏明确的依据,有后后正是有后后你你你你这个 带根本性的依据的缺失,在中央和地方以及各级地方之间利益的逐渐分化和“硬化”的情景下,各级政府之间在财权、财力的分配上,必然总出 为了各自 利益最大化的相互博弈,也难免总出 为了各自 利益最大化的有后后主义,并由此总出 财权、财力的层层上收和事权的层层下放,以及由此引起的基层财政困难。但各自 面也要看一遍,其实“分税制”改革后,中央、省、市政府的财力占整个政府财力的比重是在上升,但从绝对额看,县、乡等基层政府的自有财力部分仍是增长的,有后后,中央和省的转移支付也是在不断增加的,即基层政府所掌握的财力还是在不断增长的。只能 ,为你你你你这个 基层政府还是普遍感到财政困难呢?这上方应当还有隐藏的淬硬层 次的愿因。朋友认为你你你你这个 愿因只是 目前部分政府部门的劣化和部分政府官员的腐化。你你你你这个 劣化和腐化集中表现在你你你你这个 政府部门的“官僚衙门化”、“奢侈浪费化”、“机构和人员臃肿化”、“部门和私人利益最大化”、“贪污受贿成风化”。三十年来,我国的行政费用占财政支出的比重由百分之四左右大幅度上升到百分之二十左右,只是 明证!这还是显性的。有后后加进去去进去你你你你这个 并只能 摆在桌面上的各种预算外、制度外的资金,甚至贪污受贿的收入,只能 ,你你你你这个 数字恐怕是相当惊人的。不然,全社会千夫所指的一年一万多亿的“三公消费”(公车消费、公款吃喝、公款旅游)又怎么可不可以解释?近年来,频频爆发的“群体性事件”又怎么可不可以解释?由此看来,此种“毒瘤”不除,要想根本处理基层财政困难,乃至整个国家的财政问题,难矣哉!

  其次,其实八十年代以来全世界总出 了“分权化”改革的潮流,但仔细分析一下八十年代以来的西方国家“分权化”改革,就会发现朋友在财政方面,实际上是说得热闹,真正动真格的少,换言之,朋友往往是说话的巨人,行动的侏儒。以在西方国家中“分权化”程度最高,宣扬“分权化”改革的调门也最高的实行“联邦制”的美国为例,实际上八十年代以来并只能 总出 大的“分权化”的改革。相反,有后后把眼光放远你你你你这个 ,从整个美国的历史来看,它恰恰是经历过另有一个多由“分权”向“集权”的转变过程,你你你你这个 点从美国各级政府税收收入比重的变动情况中都有有助于 看得很清楚。

  

  有后后,观测其自二战以来的变化,联邦对州、地方政府的转移支付,无论是转移支付总额还是相对数,均呈现增长态势。转移支付支出占联邦政府总支出的比例,1980年为5.5%,1980年为15.6%,805年为17.2%;到了1993年,联邦补助金占州政府收入达到了20%,占地方政府收入的36%;805年,联邦政府提供的补助金占州与地方政府收入的比重基本上维持在1/3左右[1]。都有有助于 说,目前转移支付有后后成为州与地方财政的财力支柱。

  而过去无缘无故实行“淬硬层 集权”的法国和英国,尽管八十年代以来其实实行了你你你你这个 “分权化”改革,但中央政府掌握的财力只是 过就从过去的80%、90%以上,下降到70%、80%左右。从财力比重变化情况看,它表明这另有一个多国家的“分权化”改革只不过是为了处理过去那种“过度集权”的问题而已,而“中央集权”的制度并只能 根本改变。而我国目前中央集中的财力程度只是 过才80%多,甚至连“分权化”程度最高的美国有无如,又何来“分权化”改革之说。相反,如郭佩霞博士研究的印度九十年代的“分权化”改革跟生国清朝末年的“分权化”改革的失败,以及邹恒甫先生在前几年所作的世界五十多个国家的“分权化”改革失败的调查,都一再证明,“分权化”改革一定要慎之又慎。有后后,“分权化”改革的成功取决于多种条件,比如,基层政府的廉洁和高效,民主制度与监督的比较完善,各地之间的差异比较小,等等。有后后你你你你这个 条件不具备,“分权化”改革必然失败。有后后联想到像我国完后 另有一个多幅员辽阔、人口庞大、民族众多、各地之间的经济和社会发展又极不平衡(胡鞍钢先生称之为是“另有一个多国家,有一个世界”)的情景,有后后再像改革开放初期那样继续实行“分权化”改革,中央只能 必要的财力集中程度,则最终很有后后愿因中央“大权旁落”、“政令出不了中南海”,演化下去最后国家必然“四分五裂”。你你你你这个 点,王绍光先生在《分权的底限》一书中作了很好的分析。我国历朝历代的兴衰更替的历史也充分说明了你你你你这个 点。有后后放诸现实,也都有有助于 清楚地看出,九十年代下半期以来,中央好的反义词有有助于学会英语几滴 的财力来缓解“三农问题”,支持“西部大开发”、“东北振兴”和“中部崛起”等等,正是有后后九四年的“分税制”改革,使中央有有助于集中必要的财力。有后后,你你你你这个 切就不难 说了。所有你你你你这个 切难道不值得深思吗?

  从理论上看,缓解基层财政困难的问题离米 有你你你这个处理依据。

  一是彻底的“分权化”,即将事权、财权和财力只是 下放,中央搞“虚君共和”,完整性让各级地方政府各自 处理各自 的问题,“各自 动手,丰衣足食”。但事实上,这只能是一厢情愿的空想。有后后,如前所述,我国是另有一个多幅员辽阔、人口庞大、民族众多、各地之间的经济和社会发展又极不平衡的国家,有后后要实行你你你这个完整性有有助于让各级地方政府各自 处理各自 问题的彻底的财政“分权化”体制,只能 ,这就必然要求你你你你这个 体制首先有有助于够适应各地的不同情况,都有有助于 想像,在现实中要设计出完后 你你你这个有有助于适应各地不同情况的财政分权体制的难度有多大,它都有有助于 说无异于处理“哥德巴哈猜想”。有后后,即便是有有助于设计出来,恐怕你你你你这个 财政体制只是 有无你你你这个有有助于“放诸四海而皆准”的统一的规范的财政体制,而实际上是一地一策的、既不统一只是 规范的若干种财政体制了。有后后,朋友前面引证美国、英国、法国、印度,以及中国清末的例子,尤其是先是实行“分权”体制,尔后逐渐转向“适当集权”模式的美国的例子,都从正反另有一个多方面说明了在现代化大生产的经济中,有后后各地之间的经济联系与影响早已远远超过自然经济的“鸡犬之声相闻,老死不相往来”的狭小范围和空间,形成另有一个多国家,甚至另有一个多世界相互密切联系的经济整体,另有一个多小小的问题就很有后后影响到另有一个多国家,甚至整个世界,即“蝴蝶效应”。比如,美国的这次“次贷危机”对于美国经济,甚至世界经济的严重影响只是 很好的证明。正是在你你你你这个 背景下,企图幻想建立你你你这个由各级地方政府有有助于各自 处理各自 问题的财政“分权化”体制,其实是十分幼稚和可笑的。不客气地讲,这其实是在用仍然占据 中世纪的“小农经济”的“花岗岩脑袋”来思考有后后是现代社会化大生产的今天的问题,这有无开玩笑又是你你你你这个 呢?有后后,朋友敢断言,有后后硬是昏了头脑,只能推行你你你你这个 所谓的彻底的“分权化”的财政体制,不仅处理不了当前的基层财政的困难问题,甚至会有后后实行你你你你这个 体制而使得各地之间的经济和社会发展差距更大,而中央又缺乏相应的调节能力,而愿因基层财政更大的困难。

  二是淬硬层 的“集权化” ,即将事权、财权和财力只是 上收,中央搞“条条专政”。世界各个大国的实践证明,它也是一条不大成功的处理依据。主要愿因在于,首先,大国一般各地都占据 程度不同的各种差异,中央有后后联邦政府有后后信息不对称,常常有后后作出不切合地方实际情况的决策,从而会影响公共品的有效供给。其次,你你你你这个 体制会严重影响甚至挫伤地方政府的积极性,不有有助于于“另有一个多积极性”的发挥,这也同样会影响公共品的有效供给。

  三是适度“集权”, 即将事权、财权和财力在各级政府之间作大致的合理划分,但中央时要保持有有助于占据 主导调节地位的适度的“集权”和财力。比如,日本,中央与地方在事权上实行“四六开”,中央承担政府事务的四成,各级地方承担政府事务的六成,但在财力分配上,则翻了过个,中央掌握六成财力,地方只掌握四成的财力,这之间的差异主要依靠中央政府的几滴 转移支付来处理。再如美国,美国是实行“联邦制”的国家,早期的美国就像现在的欧盟一样,不过是由十另有一个多独立的殖民地联合而成,有后后,实权是在州和地方政府手里。但从上个世纪现在现在开始,权力逐渐转移到联邦政府头上,尤其是三十年代大危机和第二次世界大战完后 。由此可见,适度“集权”模式有后后是适合大国发展的你你你这个比较好的财政体制,它都有有助于 实现一举两得,既保持了中央的可控性和主导性,有有助于于调节各地区发展的差异,有有助于于各地区的发展和整个国民经济的协调与稳定,从而保证国家的统一和民族的团结;一并又有有助于给各级地方留出一定的活动空间,有有助于于调动地方政府的积极性,因地制宜地有有助于于当地经济和社会的发展,保证公共品的有效供给。

  我国目前的基层财政困难,有后后单单从财政体制上讲,朋友认为,问题主只是 有无出在实行九四年的“分税制”改革,以及改革后中央政府的适当上收财力,只是 出在伴随着“分税制”改革后,有后后事权不明,法制不彰,由此愿因的各级政府之间的利益最大化引起的有后后主义的泛滥,其主要表现只是 “财力的层层上收,事权的层层下放”。完后 你你你这个博弈的结果,必然使占据 政府间的“弱势群体”地位的基层政府的财政只能 困难。有后后,正确的应对之策有无实行彻底的“分权化改革”,而应当是在继续坚持九四年的“分税制”改革的中央适当集中财力的方向的基础上,在各级政府之间,明确事权划分,加强法制建设,规范转移支付,以此来缓解基层财政困难。

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  [1]涂永珍,刘虹.美、法财政联邦制的立法经验及其启示.中国改革报[N].807/11/21

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